文章來源：中國政府采購
    

    目前政府采購事業(yè)正在蓬勃發(fā)展,社會對政府采購的態(tài)度也逐漸從片面走向公正、客觀,政府采購各項工作正逐步走向規(guī)范。但是不容否認(rèn)，政府采購領(lǐng)域至今還有一些根源性的東西沒有解決，實際操作中，招標(biāo)投標(biāo)與政府采購還處在割裂的狀態(tài)。由于招標(biāo)投標(biāo)與政府采購的交叉與權(quán)利格局重疊，且利益權(quán)衡復(fù)雜，規(guī)范各自領(lǐng)域以及一些兼收并蓄的探索措施也時有出現(xiàn)，有些地方把規(guī)范的政府采購與存在諸多隱患的工程招標(biāo)投標(biāo)相提并論。從加強招標(biāo)投標(biāo)市場監(jiān)管，規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為的角度著眼，各地成立招標(biāo)投標(biāo)辦公室的比較多，有些地方甚至把撤消于重建集中采購機構(gòu)的決定權(quán)放在管理辦公室，讓集中采購隸屬于招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室，確實本末倒置了。 

    與招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室的主要職能相違背。以市級為例，各地成立的招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室主要職責(zé)主要是：指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全市招標(biāo)投標(biāo)市場管理工作；負(fù)責(zé)對全市招標(biāo)投標(biāo)服務(wù)機構(gòu)實施管理和監(jiān)督；協(xié)調(diào)各行業(yè)招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)管問題，負(fù)責(zé)對招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)管人員的監(jiān)督管理；統(tǒng)一管理全市招標(biāo)投標(biāo)市場準(zhǔn)入，對投標(biāo)人、中介代理機構(gòu)及其從業(yè)人員進(jìn)行管理，對申請邀請招標(biāo)和自行招標(biāo)的予以核準(zhǔn)，否決違反招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定的定標(biāo)結(jié)果；負(fù)責(zé)全市范圍內(nèi)投標(biāo)保證金的管理，指導(dǎo)各縣（區(qū)）招標(biāo)投標(biāo)管理工作。這些職能的設(shè)定完全是按照招標(biāo)投標(biāo)法的內(nèi)容來進(jìn)行的，根本沒有考慮到政府采購的程序安排，以及政府采購包涵工程招標(biāo)的法律規(guī)定。從中看出，各地政府成立招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室的主要職能就是對當(dāng)?shù)氐恼袠?biāo)投標(biāo)行為進(jìn)行規(guī)范化管理，讓各類代理機構(gòu)進(jìn)場操作，為土地掛牌出讓、工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)、醫(yī)藥衛(wèi)生設(shè)備、教育設(shè)備等采購提供有型市場，提供基礎(chǔ)性的服務(wù)，如通過提供公告發(fā)布、資格預(yù)審和標(biāo)書發(fā)放、開標(biāo)組織準(zhǔn)備和保證金管理等服務(wù)，規(guī)范一定區(qū)域內(nèi)的招投標(biāo)執(zhí)行行為，通過制訂招標(biāo)投標(biāo)方面的管理措施，并通過集中操作，實施隨時隨地的介入形式的監(jiān)督管理，確保各色各樣的代理機構(gòu)能夠規(guī)范操作，保持招標(biāo)市場的有序健康運作，保護(hù)各方當(dāng)事人的合法利益。

    但是管理辦公室不能代替代理機構(gòu)的工作，更不能親自出馬來進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)方面的實際操作，況且從投標(biāo)管理辦公室的實際涵義和文字形式上看，這樣的管理機構(gòu)只是對招標(biāo)投標(biāo)行為進(jìn)行管理，而原則上是不能對政府采購工作進(jìn)行監(jiān)管的。原因有兩條：一是政府采購法明確規(guī)定，政府采購的法定監(jiān)管部門是各級財政部門，而成立的所謂招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室一旦要對政府采購工作進(jìn)行監(jiān)管，就是違法行為，地方的政策性行為不能超越法律規(guī)定，而即使這樣的辦公室不是有編制的單位，是各部門臨時抽調(diào)人員組成的，包括財政人員在內(nèi)，那么依然是財政借調(diào)的從事政府采購項目審批人員負(fù)責(zé)相關(guān)的政府采購監(jiān)管工作才是有效的，其實實是與管理辦公室沒有關(guān)系的；二是招標(biāo)方式采購只是政府采購六種采購方式中的兩種，且其余的招標(biāo)投標(biāo)沒有涉及的四種采購方式在政府采購領(lǐng)域有大量的使用，程序與步驟與招標(biāo)投標(biāo)行為大相徑庭，就是相同的招標(biāo)方式，工程的招投標(biāo)行為與政府采購行為也有巨大的差異，另外政府采購是集中采購與分散采購相結(jié)合的制度，在執(zhí)行工程中還要進(jìn)行不斷的發(fā)展與創(chuàng)新，如現(xiàn)在普遍推行的定點采購與協(xié)議供貨制度，這是招標(biāo)投標(biāo)法里面沒有的全新概念，因此招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室不能進(jìn)行政府采購的管理是有法理根據(jù)的。招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定招標(biāo)投標(biāo)行為的監(jiān)管部門是“有關(guān)行政監(jiān)督部門，對招標(biāo)投標(biāo)活動的行政監(jiān)督及有關(guān)部門的具體職權(quán)劃分，由國務(wù)院規(guī)定”，從法律規(guī)定可以看出，顯然各級政府有權(quán)指定監(jiān)管部門，所以涉及到規(guī)范工程類的招標(biāo)投標(biāo)行為的，由地方政府發(fā)文成立招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室，專門對于工程招標(biāo)投標(biāo)行為進(jìn)行管理是符合法律精神的，但是其職能僅僅是對由各種各樣以贏利為目的的社會代理機構(gòu)的操作行為進(jìn)行監(jiān)管，進(jìn)行項目的審批，招標(biāo)資金的落實與管理，提供開標(biāo)評標(biāo)的場地，進(jìn)行投標(biāo)保證金的管理，抽取評委等，但是沒有權(quán)力像各類代理機構(gòu)一樣制作標(biāo)書，組織開標(biāo)。而目前相互分離的工程招投標(biāo)與政府采購工作，雖然是并行的，但是執(zhí)行起來各有各的招標(biāo)采購代理機構(gòu)，工程類項目一般是由發(fā)改委認(rèn)定的代理機構(gòu)執(zhí)行，而政府采購的法定操作機構(gòu)就是集中采購機構(gòu)即政府采購中心，甚至還有財政部門認(rèn)定的招投標(biāo)代理機構(gòu)，進(jìn)入招標(biāo)投標(biāo)中心進(jìn)行操作的所有代理機構(gòu)接受招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室的統(tǒng)一管理，但是其不得干涉政府采購與招投標(biāo)行為是肯定的，管理者又來操作，明顯是不務(wù)正業(yè)，必將使得管理工作陷入被動。

    與政府采購法要求的管采分離相矛盾。我們姑且不論招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室剝奪政府采購法定監(jiān)管部門的職能是違法的，即使這種管理被當(dāng)?shù)卣J(rèn)為是可行的，以政府文件的形式發(fā)布下來，那么按照政府采購法要求，“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)立集中采購機構(gòu)，不得參與政府采購項目的采購活動，”在招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室部門內(nèi)再設(shè)立所謂的政府采購操作機構(gòu)，即使不對外宣稱是采購中心，但履行的卻是政府采購執(zhí)行的功能，能保證政府采購工作能夠公平公正地進(jìn)行嗎？假如法律的規(guī)定都可以視而不見了，試問所謂的管理辦公室還有什么意義？

    政策性地?fù)寠Z了法定的政府采購監(jiān)管部門職能，而又把政府采購工作設(shè)置在自己部門，是明顯的違法行為，離政府采購的要求越來越遠(yuǎn)。政府采購法規(guī)定，“各級人民政府財政部門是負(fù)責(zé)政府采購的監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責(zé)。”而帶編制組建的招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室，卻剝奪了財政部門的監(jiān)督權(quán)利，政府采購已經(jīng)與財政部門沒有關(guān)系，徹底脫離開了法定的監(jiān)管部門，而又由管理辦公室來執(zhí)行政府采購工作，那么財政部門的有關(guān)政府采購的規(guī)章制度，文件信息，上傳下達(dá)等各項工作就此被中斷了，政府采購工作在管理辦公室的主導(dǎo)下，將脫離政府采購的大環(huán)境而孤立地存在著，危害性是明顯的。

    容易受到工程類招標(biāo)投標(biāo)程序的影響，使政府采購失去獨立發(fā)展的空間。招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室設(shè)置的初衷，除了領(lǐng)導(dǎo)頭腦發(fā)熱，拍腦袋定政策的盲目決策因素外，花大力氣監(jiān)督管理工程招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域存在的問題，應(yīng)該是重要目的，因為工程類招標(biāo)項目預(yù)算資金大，而具體執(zhí)行招標(biāo)行為的卻是各類私人性質(zhì)的代理機構(gòu)，與政府部門相比較而言，更加容易變成尋租和腐敗的根源，而且全國各地的案件屢屢指向招投標(biāo)領(lǐng)域，由于項目需求方有權(quán)選擇代理機構(gòu)，而被選擇的代理機構(gòu)就意味著能夠得到巨額的代理服務(wù)費，在“賣方市場”的代理機構(gòu)競爭中，代理機構(gòu)要想獲取代理權(quán)，必須要聽從招標(biāo)單位與領(lǐng)導(dǎo)的安排，聽話者才有獲利的資本，于是指望代理機構(gòu)實施公平公正的招投標(biāo)行為就是艱難了，所以有些地方才更改原來由發(fā)改委監(jiān)管招標(biāo)的組織模式，而重新成立一個帶有第三人性質(zhì)的隸屬于政府的管理辦公室這種機構(gòu)來統(tǒng)一監(jiān)管。本來監(jiān)管側(cè)重點是工程類招標(biāo)投標(biāo)行為，而領(lǐng)導(dǎo)們或者有些所謂的調(diào)查研究者們又想追求所謂的大而全，在對政府采購操作程序一無所知的情況下，片面地認(rèn)為政府采購是很簡單的行為，也可以像工程招標(biāo)一樣可以由代理機構(gòu)全面代替，于是撤消集中采購機構(gòu)就應(yīng)運而生，但接下來的問題就是采購人的正常采購需求的渠道被阻斷了，在越來越大的壓力面前，管理辦公室漸漸認(rèn)識到政府采購執(zhí)行具有政策性功能，具有非贏利的公共服務(wù)性質(zhì)，那么以后自然要把這種情況向上面反映，結(jié)論只有是在文件撤消采購機構(gòu)以后，又匆匆忙忙地在管理辦公室內(nèi)部成立類似于集中采購機構(gòu)的部門，權(quán)且履行政府集中采購的職能，可以遇見，這樣做的結(jié)果必將把政府采購工作淹沒在招投標(biāo)的程序之下，公共功能的政府采購執(zhí)行機構(gòu)就將淹沒在了利益格局之中，政府采購尷尬地失去其獨立發(fā)展的空間。

    進(jìn)一步分裂政府采購法律規(guī)定，把不合法的工程招標(biāo)行為合法化。招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室的成立，潛在地說明了工程招標(biāo)不納入政府采購的合法性，而成立專門執(zhí)行排除工程采購項目的政府采購機構(gòu)，更是進(jìn)一步明確政府采購工作中不能執(zhí)行工程項目，工程項目要由社會中介機構(gòu)來完成，那么政府采購法關(guān)于采購范圍的規(guī)定就變成了一紙空文。